1. mai 2008 trådde Mandat 8[i] fra den grunnlovgivende forsamlingen i kraft i Ecuador. Målet med mandatet er å avskaffe tjenesteutsetting, vikarbyråer og timesbaserte tilknytningsbeviser.
Økende globalisering gjør at arbeidsmarkeder er i raskere endring enn før. Vi går gradvis går i retning av en global økonomi, der kapital og multinasjonale selskaper nærmest flyter fritt fra land til land. Økonomisk liberalisering har i mange utviklingsland vært en sentral del av globaliseringen. I Norge har det også vært stort fokus på veksten av slike arbeidsforhold de siste årene, og spredningen til stadig nye deler av arbeidsmarkedet[ii]. Et arbeidslivsregime skapes under påvirkning fra den lokale konteksten på den ene siden, og de gjeldene strukturelle trekkene på den andre siden.
I Ecuador kom endringen i 2008 som et resultat av befolkningens økende misnøye med liberaliseringen av arbeidslivsregimet de siste årene. Målet var klart, å på sikt få et rettferdig og stabilt arbeidsliv. Dette var et viktig valgkampløfte da nåværende president Rafael Correa stilte til valg høsten 2006 og han sa da at [Liberaliseringen] har rett og slett blitt et instrument for akkumulering av kapital, ødeleggende for den menneskelige følelsen av at man gjennom arbeid skal oppnå utvikling for folket.
Vikarbyråene var i utgangspunktet ment for bruk innen midlertidig arbeid som sesongarbeid, men ble isteden populært for permanente ansettelser. Tjenesteutsetting og utstrakt bruk av timesbaserte ansettelser skulle hjelpe landet med å minske arbeidsledigheten, men endte med å utnytte ledigheten. Med Mandat 8 ble det tradisjonelle arbeidsforholdet gjeninnsatt. Arbeidsgivere skal ansette sine arbeidere direkte. Vikarbyråer ble ulovlig, tjenesteutsetting ble sterkt regulert og avhengig av godkjennelse fra myndighetene for å kunne tilby enkelte typer underliggende tjenester, og timesbaserte ansettelser skulle bli erstattet av faste deltidskontrakter.
Nyliberale tiår
Fra 1982 rådet en økonomisk modell i Ecuador hvor staten i stor grad var underordnet private interesser. Næringslivslederen León Febres Cordero tok over presidentembetet i 1984. Siden da har det vært ført en politikk basert på åpne markeder, privatisering og liten statlig kontroll. Dette påvirket selvsagt også arbeidslivet. Sett fra et regionalt perspektiv har den ecuadorianske fleksibiliseringen av arbeidsrettigheter vært betydelig sterkere enn i Argentina og Peru, og litt sterkere enn i land som Colombia, Brasil og Panama, hvor man har man har hatt klare begrensninger på visse arbeidsrelasjoner, som vikarbyråer.
Arbeidsledigheten og andel undersysselsatte økte jevnt utover 1980- og 1990-tallet, og stoppet på omkring 10 % arbeidsledighet og 60 % undersysselsetting. Dette var en viktig medvirkende årsak til den store utvandringen fra landet rundt årtusenskiftet. Man mente at arbeidsledigheten var så høy på grunn av manglende konkurransedyktighet. Begrunnelsen for å innføre et mer fleksibelt arbeidsmarked var at det skulle bidra til økonomisk vekst, som igjen skulle komme de fattige til gode. Svakere arbeidsvern skulle løse disse problemene. Slik ble fleksibilitet for arbeidsgiveren bedriftenes kampsak, i Ecuador så vel som i resten av verden. Under president Gustavo Noboa (2000-2003) ønsket arbeidsgiverne utvidet myndighet til å fryse lønninger, forlenge arbeidsdagen, begrense kostnadene ved oppsigelser, begrense streikemuligheter og kollektive lønnsforhandlinger, privatisering av folketrygden, og økt bruk av akkordlønn. Landets høyesterett stoppet en rekke av disse forslagene fordi de var i strid med grunnloven[iii]. I tillegg ble det åpnet for timesbaserte ansettelser for opp til 40 % av arbeiderne i en bedrift. Under president Lucio Gutiérrez (2003-2005), ble denne andelen økt til 75 %.
Endringene medførte etter hvert at 60-70 % var ansatt på midlertidige kontrakter og tilgangen til fast arbeid ble stadig mer begrenset. I mars 2010 jobbet rundt 51 % av den økonomisk aktive befolkningen i uformell sektor, det vil si hjemmearbeid og andre tjenester uten formelle arbeidsavtaler. Samtidig var 800 000 arbeidere ansatt gjennom ulike vikarbyråer og tjenesteselskaper, i følge de offisielle tallene fra 2006. Det tilsvarer ytterligere 17 % av den økonomiske aktive befolkningen som er på 4,6 millioner personer. Uoffisielle kilder tilsier at nærmere 1,5 millioner har denne typen arbeidsrelasjoner. Våren 2008 fantes det 1 094 bemanningsselskaper i Ecuador. Av dem var 458 vikarbyråer, og 636 tilbød såkalte komplementære tjenester. Mesteparten av disse firmaene holdt til i de to største provinsene Guayas (Guayaquil) og Pichincha (Quito). Disse firmaene sørget for arbeidskraft til mange av de viktigste sektorene innen den ecuadorianske økonomien. For eksempel ble store infrastrukturprosjekter som de nye flyplassen i Guayaquil og Quito bygget helt eller delvis med bruk av bemanningsselskaper.
Landets største bedrift, det statlige oljeselskapet Petroecuador, er et at de stedene der bruken av slike arbeidsavtaler var mest utbredt. I følge Diego Cano, en tidligere fagforeningsleder i Petroecuador, brukte selskapet outsourcing bevisst for å kvitte seg med det direkte arbeidsgiveransvaret for sine arbeidere[iv]. Mer fleksible arbeidsforhold økte bedriftens muligheter til å gjennomføre “en god handel”, fordi de unngikk å betale folketrygd og feriepenger, og kunne ha akkurat det antallet arbeidere de til en hver tid trengte. I Petroecuador fantes det i 2005 omkring 3200 vikarer eller andre midlertidige arbeidere, mot ca. 4200 ansatte på faste kontrakter, det vil si en outsourcingsgrad på omkring 45 %. Nesten tre år senere var situasjonen snudd på hodet, 7225 arbeidere var midlertidige, mens 3980 hadde faste kontrakter. Det er en økning i outsourcingsgrad på omkring 20 prosentpoeng. Mange av disse hadde vært i arbeid hos oljeselskapet i mange år uten mulighet for opptjening av rettigheter og fast ansettelse. Et eksempel som belyser problemstillingen er hentet fra Sucombios-provinsen nordøst i landet, der 48 arbeidere var ansatt på timesbasis i åtte år. Blant disse var det ingeniører, geologer, kjemikere, leger og andre yrkesgrupper som er sentrale for drift av et oljeselskap i jungelen.
Hva er tjenesteutsetting?
“Tercerización” er den spanske betegnelsen på en arbeidsorganisering der en bedrift leier inn produksjon av enkelte varer og tjenester til andre selskaper. Disse oppgavene ligger utenfor bedriftens sentrale drift, men er likevel viktig for at bedriften kan utføre sitt daglige virke. På norsk kalles dette kontraktering eller tjenesteutsetting, fra engelsk har vi også lånt begrepet outsourcing. I Norge kjenner vi dette fra for eksempel Securitas som sitter i resepsjoner, Sodexo som driver kantiner og ISS som vasker. Tjenesteselskaper skiller seg fra vikarbyråer hvor arbeidere ansettes over kortere perioder for å utføre en spesifikk arbeidsoppgave som i utgangspunktet ikke er en del av bedriftens vanlige virke. På spansk kalles dette “intermediación”. Både i Norge og i Ecuador er Addeco og Manpower eksempler på slike selskaper.
Felles for både vikarbyråer og tjenesteselskaper er et trekantforhold hvor et en tredjepart tilbyr sine arbeidere til et firma som vil gjøre bruk av bedriftens tjenester. Arbeideren blir i dette forholdet ansatt av tjenesteselskapet, ikke direkte av bedriften der de har sin arbeidsplass. I et tradisjonelt arbeidsforhold er arbeiderens forhold til arbeidsgiver direkte mellom de to partene, uten slike mellomledd.
Fast ansatte i Ecuador har relativt gode rettigheter sammenlignet med i andre land i Latin-Amerika[v]. Det har vært en viktig årsak til at flest mulig aktiviteter innen en bedrift har blitt satt ut til underleverandører og midlertidige arbeidere. Bedriftene kan da ha færre fast ansatte og dermed færre forpliktelser. Det finnes mange flere årsaker til at bedrifter ønsker å benytte seg av underleverandører for bestemte varer og tjenester. En bedrift som ønsker å sikre seg en kontrakt er nødt til å kunne tilby et bestemt produktspekter. Én leverandør kan vanskelig klare å produsere hele spekteret alene, og vil derfor nødvendigvis alliere seg med underleverandører som innehar ekspertise og kapasitet på områder utenfor hovedleverandørs område. I vareproduksjon er dette ofte svært fornuftig kostnadssparing, det tilhører de absolutte sjeldenhetene at en bedrift ikke kjøper inn varer fra andre og videreforedler dem i egen produksjon. Problemene oppstår gjerne når det ikke bare er varer men også arbeidere som kjøpes eller leies inn. I Ecuador ble både tjenesteselskaper og vikarbyråer i stor grad brukt til å innhente arbeidere som var en del av kjernevirksomheten.
Tjenesteutsetting i praksis
En mer fleksibel arbeidslovgivning skulle bedre bedriftenes konkurranseevne og gjøre det lettere for flere folk å komme inn på arbeidsmarkedet. Etter hvert ble det tydelig at reguleringen av bemanningsbransjen var svak eller utilstrekkelig. I mange tilfeller ble en ren undertrykkelsesmekanisme, hvor arbeiderne ikke hadde annet valg enn å godta dårlige kontrakter. Dette ga rom til en ukultur hvor de kontrakterte ikke hadde de samme rettighetene som fast ansatte, og slik ble de annenrangs arbeidere. Riktig nok gikk arbeidsledigheten i landet noe ned fra år 2000 til 2008, men dette skyldes i stor grad metodiske endringer i måling av ledighet gjort fra og med 2006, mer enn en faktisk nedgang, mener Sergio Arías, professor i økonomi med Pontifica Universidad Católica de Ecuador i Quito.
De mange lovendringene ga rom for en praksis som svekket stabiliteten og sikkerheten i arbeidsrelasjonene. I teorien skal arbeiderne være beskyttet under ecuadoriansk lov og systemet skal fungere ved kreving av solidaransvar. Solidaransvar betyr at oppdragsgiver skal være ansvarlig for at arbeidsreguleringer følges i alle ledd i en bedrift, slik at arbeideren får den lønnen og de godene han eller hun har krav på. Det vil si at både oppdragsgiver og kontraktør er ansvarlig overfor arbeideren. Dette ble innført ved en lovendring i 2006. Dessverre ga det store problemer i en kontekst der praksis ikke alltid stemte med lovverket. Resultatet ofte at ingen av de to påtok seg det overordnete ansvaret.
Fagforeningene i Ecuador har blitt kraftig svekket på grunn av den politiske konteksten generelt og fordi fleksibiliseringen har brutt opp tidligere arbeiderkollektiver. Derfor har de hatt lite å stille opp med mot arbeidsgiverne. Arbeidsgiversiden og vikarbyråene har felles organisering og økonomisk og politisk makt. De har vært pådriverne i de siste tiårs liberalisering av arbeidsreguleringene. Professor i arbeidsrettigheter Graciela Monester, mener at det i stor grad er snakk om manglende forståelse av hva som faktisk var arbeidernes rettigheter, forsterket av en lite heldig praksis i Ecuador. Hun sier at arbeidere som arbeidet i et stort firma, men som gjerne var ansatt hos en liten kontraktør, vil gi det store firmaet alle fordelene. Arbeiderne som offisielt sett var ansatt hos kontraktøren vil i praksis ikke kunne opprette fagforeninger innad i det store firmaet, men må forholde seg til kontraktøren uten muligheter til å ta del i det store firmaets oppturer[vi]. I følge ecuadoriansk arbeidslovgivning har arbeidere ansatt i et firma rett på 15 % av overskuddet. Når ansvarsforholdet ble uklart, unyttet bedriftene dette til å la være å oppfylle denne forpliktelsen. En annen konsekvens er at arbeidere kan bli leid inn for å utføre en oppgave, og så bli så lenge i firmaet at etter hvert fikk andre og mer avanserte oppgaver. På denne måten har de ikke noe rett til økt lønn selv om de får økt ansvar.
Den høye usikkerheten for arbeiderne ga også utslag på andre områder. På den ene siden hjelper myndighetene deg for å kjøpe hus, gjennom støtteordninger for kjøp av hus, mens på den andre siden nekter bankene å gi deg lån fordi du mangler fast arbeid sier “Pamela Menjívar” en kontraktert arbeider[vii], det jeg ønsker er å kunne få låne penger til å kjøpe hus. Det var derfor viktig for de nye myndighetene i Ecuador å gjennomføre endringer også innenfor arbeidsmiljølovgivningen, slik at klare paradokser som dette ikke ville stå i veien for de sosioøkonomiske endringene som regjeringen ønsket gjennomført i “borgerrevolusjonen”. Denne prosessen fikk bred støtte i en rekke folkeavstemninger i 2007 og 2008. For den ecuadorianske grunnlovgivende forsamlingen var det viktig å omgjøre lovendringen fra 2006 om solidaransvar.
Mandat 8 og det nye arbeidslivsregimet
Vi har prioritert en rettferdig og suveren politikk som skal frigjøre mennesket fra nasjonale og internasjonale interesser som har tvunget dem i kne i tiår. Det er derfor Ecuador i dag er et land fritt for tredjeparts kontraktering”, uttalte president Rafael Correa i august 2009[viii]. Mandat 8 ble utstedt av den grunnlovgivende forsamlingen og seinere også tatt inn i grunnloven. Det søker å avskaffe trekantforholdene mellom oppdragsgiver, bemanningsselskap og arbeidere. Mandat 8 fastslår at alle arbeidsforhold skal være direkte mellom to parter, og at innlån av arbeidere bare kan foregå dersom det er snakk om arbeidsoppgaver som ligger utenfor kjernedriften. Det vil for eksempel si sikkerhet, matlaging, budtjenester, vedlikehold og renhold. På et skipsverft vil man ikke kunne sette ut platearbeidet med skipsskroget til tjenesteleverandører, fordi en slik tjeneste må kunne sees på som en del av verftsvirksomheten. I praksis beholdes derfor i stor grad vikarbyråene, mens innlån av arbeidere til kjerneoppgaver søkes avskaffet.
Det nye systemet gir i mange tilfeller de samme mulighetene for fleksibilitet som det gamle systemet. Outsourcing fungerer på stort sett samme måte som før. Selskaper som ønsker å tilby eller benytte eksterne tjenester må få godkjennelse fra Arbeidsministeriet. Hva er så forskjellen? Vikarbyråer der folk kunne arbeide i årevis uten tidfestede rammer er avskaffet. Hadde vi innført denne loven i Norge ville vi ikke kunne leie inn østeuropeiske byggearbeidere for å bygge hus, slik som det har vært en tendens til å gjøre de senere årene. Bedrifter som har slike kontrakter må gi direkte ansettelse dersom oppgavene som utføres er en del av kjernevirksomheten eller av den vanlige i driften av firmaet. Bedrifter innenfor offentlig sektor som har hatt innleide eller midlertidige arbeidere i perioder på mer enn 180 dager, må ansette dem direkte. Innfor disse bedriftene ble det med mandatet også gitt garantier for felles lønnsforhandlinger. Arbeidere ansatt på timesbasis skal nå få deltidskontrakter i henhold til fastsatt tarifflønn. Mandatet skal gjeninnføre en reguleringsmulighet for å få situasjonen under kontroll, og sørge for et minimum av stabilitet. Det er framsatt klare mål om å bedre muligheten til å motta trygd eller få faktiske muligheter til å organisere seg i fagforeninger og holde felles lønnforhandlinger.
Som et ledd i omstillingsprosessen har arbeidsdepartementet satt opp et fond for å hjelpe rammede arbeidere. Det gir støtte til oppstart av mikrobedrifter. I Industrias Pinto fikk 102 ansatte sparken i forkant av lovendringene. Av disse har 58 gått sammen for å starte et kooperativ, og de har fått 285 000 dollar fra fondet. De oppsagte arbeiderne vil fortsette innen samme sektor, tekstilproduksjon, og håper å gå med fortjeneste etter to års drift. Kooperativet Punto Ecuador fikk sine første kontrakter med den ecuadorianske staten. De deltar i et statlig program hvor småbedrifter lager skoleuniformer som deles ut gratis. I tillegg til oppstartstøtten fikk arbeiderne en kompensasjon på 4 000 dollar hver fra Industrias Pinto for ikke å ha tilbudt dem kontrakter etter mandat 8. Mandatet fastslår at oppsigelser av kontrakterte arbeidere fra og med 1. mars 2008 er ulovlig og at bedriftene i så fall må utbetale en kompensasjon tilsvarende 20 minimumsmånedslønner.
Konsekvenser
Forut for innføringen av den nye lovgivningen kom det sterke advarsler om hvilke konsekvenser en slik endring ville ha på den ecuadorianske arbeidsledigheten. Enkelte mente at så mange som 500 000 mennesker ville miste jobbene sine som en direkte konsekvens av forslaget. Tall fra arbeidsdepartementet og fagforeningene viser at 60 % av de som var outsourcet i dag er ansatt gjennom korttidskontrakter, mens omkring 40 % har forbedret sine arbeidsforhold. Tallene viser uansett en stor framgang. 254 000 arbeidere som før var timeansatt eller ansatt gjennom videreformidling eller underkontrakter, har fått faste kontrakter som en følge av lovendringen. De 60 % som fortsatt har midlertidige kontrakter viser at det ennå er et stykke å gå før man når den ønskede stabiliteten for arbeidstakeren, og vi kan se de endelige resultatene og konsekvensene av lovendringen.
Fagforeningene etterlyser en klarere linje fra arbeidsdepartementet for hva som skal regnes som komplementære tjenester. Sammen med flere kontroller mener de at det skal få en større andel av bedriftene til å oppfylle loven. Knappe ressurser hos de aktuelle kontrollorganene har gjort at bestemmelser ikke alltid etterleves i praksis. Tito Palma, viseminister i arbeidsdepartementet hevder stolt at 98 % av alle bedriftene, offentlige så vel som private, har oppfylt bestemmelsene i mandat 8[ix]. Til nå har mer enn 256 bedrifter blitt straffet for mislighold av disse bestemmelsene. Arbeidsdepartementet gjennomførte 4 731 inspeksjoner fra mandatets innføring til mars 2009[x]. Fagforeningene mener at det er langt fra tilstrekkelig for å avdekke alle lovbrudd.
Mange fryktet at arbeidsledigheten skulle øke kraftig etter ett år. Da ville man lovlig kunne si opp ansatte som hadde midlertidige kontrakter. I følge de siste tallene er det vanskelig å si i hvor stor grad dette har skjedd. Arbeidsledigheten gikk opp fra 6,4 % juni 2008 til 8,4 % i juni 2009, og mens andelen deltidsansatte økte fra 51 % i 2008 til 53 % i 2009, men er tilbake på 51 % i april 2010[xi]. Det er vanskelig å si om det er en konsekvens av lovendringene eller på grunn av den globale finanskrisen. Tall som viser økt eksport og fallende arbeidsledighet i desember 2009 kan nok tyde på det siste, uten at det på det nåværende tidspunkt kan konkluderes. Fagforeningsleder i Unión General de Trabajadores del Ecuador (UGTE), Luis Dután, uttaler at selv om han er enig med myndighetenes utgangspunkt så beklager han oppsigelsene endringen ført med seg på kort sikt. Med en maksimumsbot på bare 4 360 dollar for brudd på mandat 8, og et begrenset antall inspeksjoner fra myndighetenes side, har mange bedrifter valgt å ta sjansen på lovlige og ulovlige oppsigelser.
Andre har benyttet seg av smutthull for å unngå å bli ansvarlige. Et av dem er det statlige oljeselskapet Petroecuador. Oljeselskapets tidligere sjef Luis Jaramillo, uttaler at 83 % av de kontrakterte arbeiderne i selskapet skrev under på midlertidige kontrakter for seks måneder, hvor det ved kontraktens utløp skulle gjennomføres en evaluering over hvorvidt det var behov for arbeidskraften. Mange signerte i den tro at de ville oppfylle kravene etter seks måneder. Bare 17 % valgte å ikke skrive under tilbudet fra oljeselskapet. Til disse måtte Petroecuador gi kompensasjon slik loven fastsetter. I utgangspunktet sier den nye loven at Petroecuador automatisk skulle tatt på seg ansvaret fra underkontraktøren og dermed arbeiderne, men ved å tilby slike midlertidige kontrakter i forkant fant bedriften et smutthull i bestemmelsene. Av de arbeiderne som sto på rettighetene sine og krevde fast ansettelse ble mange satt ned i lønn. Det har også vært tilfeller hvor selskapet fant dem uegnet eller overflødige ved utløpet av den midlertidige kontrakten. Mange av disse hadde arbeidet for selskapet i mange år, og føler seg lurt.
Hvorvidt endringene vil sikre ecuadorianske arbeidere på lang sikt gjenstår å se, og det vil kreve tid og ressurser for å få endringene i lovverket ut i praksis. For å få til et rettferdig og stabilt arbeidsliv kreves det både politisk og økonomisk vilje, men Ecuador har i alle fall tatt et viktig steg i riktig retning.
[i] Mandato Constituyente Nr. 08 tinyurl.com/mandat8
[ii] tinyurl.com/vikarer
[iii] Tribunal Constitucional de Ecuador, Nr. 193-2000-TP. tinyurl.com/hoyesterett og tinyurl.com/pazymino
[iv]http://www.flacso.org.ec/docs/boletinpp_1_2.pdf (s 2)
[v] Se Juan J. Paz og Miño Cepedas gjennomgang av globaliseringens påvirkning på ecuadoriansk arbeidsliv. tinyurl.com/pazycepedas
[vi] Intervjuet 10.11.2009
[vii] Anonyminisert pga frykt for represalier, i FLACSO -rapport 2008.
[viii] “Ecuador es un país libre de tercerización laboral“, en tale under feiringen av 200-årsjubileet for begynnelsen på den ecuadorianske frigjøringskampen den 10 august 2009. tinyurl.com/33e8j7q
[ix] “254.000 beneficiados con el Mandato 8”, El Telegrafo 30.04.09 s.4. tinyurl.com/eltelegrafo
[x]“El Ciudadano”, nr 12. issuu.com/elciudadanodigital/docs/ciudadano12
[xi] Instituto Nacional de Estadistica y Censo tinyurl.com/34mbmzw